La sentencia fija el plazo de prescripción de las acciones derivadas de los convenios urbanísticos (fijándolo en el marco del CC; y que era de 15 años antes de la reforma de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, siendo ahora de 5 años) al tiempo que recuerda a las Administraciones que el que los convenios urbanísticos no vinculen al planificador no excluye que la Administración tiene que respetar las exigencias de las relaciones obligatorias porque los convenios urbanísticos son contratos y respetar la prohibición de enriquecimiento injusto, indemnizando en caso de incumplimiento.
La sentencia de 29 de enero de 2020 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo ha sido dictada en el recurso de casación 694/2018 cuyo Auto de admisión consideraba que había interés casacional objetivo en orden a la formación de la jurisprudencia en la necesidad de determinar cuál es la norma reguladora del plazo de prescripción de acción en incumplimiento de convenio urbanístico lo que le ha permitido precisar dicha cuestión y otras relacionadas con el régimen jurídico de los convenios urbanísticos.
En concreto, en nuestro recurso de casación considerábamos que la sentencia del TSJA recurrida se dictó con infracción art. 1964 del Código Civil que hubiera debido aplicarse a efectos de la prescripción de la acción ejercitada en el proceso y del art. 25 de la Ley General Presupuestaria 47/2003 (LGP) al considerarlo aplicable a una acción de resolución de convenio urbanístico.
Esta STS de 29 de enero de 2020 establece el marco conceptual en el que se encuadran los convenios en el Derecho Administrativo con estos criterios:
- Su origen en la capacidad negocial de la Administración.
- Es un instrumento que tiene relación con la participación ciudadana y el urbanismo concertado.
- La regla de sujeción a los principios comunitarios de la contratación pública.
- El nuevo marco legal de los convenios en general con la Ley 40/2015 así como la actual regulación del principio de transparencia.
Luego señala los temas que considera y que son la naturaleza jurídica contractual de tales convenios; la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, a través de los convenios urbanístico; y la posibilidad de exigencia indemnizatoria en caso de incumplimiento de los convenios.
Sobre lo primero, en el FJ 6 se adelanta uno de los argumentos de la actora: sí, es un contrato administrativo, pero no es de los típicos e incluso tiene una naturaleza específica propia como contrato-convención. En el FJ 8 se contiene la ratio decidendi del fallo partiendo del marco conceptual, legal y jurisprudencial previo:
«OCTAVO.- Conocemos, pues, la naturaleza contractual de los convenios, desde la doble y reiterada perspectiva jurisprudencial y normativa -según hemos expuesto—, e, igualmente, conocemos las consecuencias derivadas de su incumplimiento, así como la posibilidad de exigencia de la correspondiente indemnización derivada del mismo.
Por otra parte, hemos dejado constancia de las normas jurídicas que se aplican en el momento de la extinción de los contratos administrativos —y de los convenios—, según de forma reiterada señalan los sucesivos textos legales contractuales a los que antes hemos hecho referencia:
- La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.
- Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo.
- Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.
Pues bien, ante la ausencia de norma en materia contractual o convencional pública —en los que lo contendientes están de acuerdo— resultarían de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo. (…»
En este momento, parecía que se podía admitir la tesis de la Administración: como primero se aplican las normas de derecho administrativo, se aplica la LGP y el plazo de su art. 25; no los 15 años del CC.
Sin embargo, la sentencia concluye que este art. 25 de la LGP «…se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor.»
Precisamente en nuestro recurso decíamos que el art. 25 de la LGP se refiere a obligaciones cuyo reconocimiento o liquidación derivan de la gestión de la hacienda estatal, autonómica o local dentro de su previsión presupuestaria .. es decir que se aplica a las obligaciones pecuniarias de la Administración derivadas de los contratos administrativos propiamente dichos, los contratos típicos del art. 25.1.a) Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que legalmente exigen la programación y previsión presupuestaria de los mismos créditos presupuestarios o el programa o rúbrica contable con cargo al que se abonará el precio (art. 28.4 y 35.1.l) de la LCSP).
La sentencia elude otras de las cuestiones planteadas: la sujeción de los Entes Locales al art. 25 de la LGP más allá de la que se da en materia de la legislación de contratos.
Establecida la anterior doctrina jurisprudencial, en el concreto caso enjuiciado la sentencia considera que debe limitarse a acoger la pretensión subsidiaria, anulando la sentencia impugnada y devolviendo las actuaciones a la Sala de instancia al objeto de que por la misma se resuelva el fondo del asunto en el recurso de apelación. Pero no porque lo estime improcedente sino porque no tiene los elementos de juicio para ver si es posible la restitución in natura, señalando además que «el enriquecimiento injusto puede ser importante a la hora de decidir el asunto. En este supuesto el particular había entregado suelo clasificado por el Ayuntamiento como urbanizable, mientras que el que se le devolvía era suelo no urbanizable protegido, tras una desclasificación del suelo. En tales condiciones el cumplimiento de la restitución in natura habría de entenderse si el recurrente recibe un suelo urbanizable. De modo que, no pudiéndose entender la restitución como in natura, procede entrar en el planteamiento de la compensación económica, debiendo insistirse en la aplicación del enriquecimiento injusto para llegar a esta conclusión, ordenando que se reintegre el valor económico del bien aportado».
En definitiva, estamos ante una sentencia que, con ocasión de fijar el plazo de prescripción de las acciones derivadas de los convenios urbanísticos (fijándolo en el marco del CC; y que era de 15 años antes de la reforma de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, siendo ahora de 5 años), recuerda a las Administraciones que si firman convenios deben responder de ellos en caso de incumplimiento. porque el que los convenios urbanísticos vinculan al planificador no significa que la Administración no tenga que respetar las elementales exigencias de las relaciones obligatorias y la prohibición de enriquecimiento injusto.